聚焦两会 | 我院院长、全国人大代表刘小兵:立法是约束财政行为最好的制度笼子

发布者:王诗琪发布时间:2020-05-25浏览次数:60

“众所周知,最好的制度笼子莫过于法律。而在政府财政活动领域,财政基本法自然是约束财政行为最好也是必不可少的制度笼子。至少从实体法层面来讲,它是让广大财政人员不能腐、不敢腐,最终也不想腐的屏障。”


“推动财政立法,与其说‘当下哪些条件已在成熟’,不如说‘我们有什么理由拒绝’。”赴京前夕,全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵教授在接受《国际金融报》记者专访时,被问及财政立法的必要性,给出了自己的看法。


连续3年不间断呼吁与关注,今年刘小兵在拟提交的一份《关于制定〈中华人民共和国财政法〉的议案》中,还附上了一份《中华人民共和国财政法法案稿》,几乎已是一部完整的财政基本法律的雏形。


持之以恒,是刘小兵人大代表履职的重要写照之一。“知情权就是生命权,这是我们反思这场疫情得到的一个血的教训。”他告诉记者,为了保障人们的知情权,尽快破除大家根深蒂固的“保密重于公开”的意识,今年将再次以议案的形式,重申制定《中华人民共和国信息公开法》的必要性和紧迫性,这是他今年带来的另外一个立法议案。


意义重大,连续三年呼吁财政立法

《国际金融报》:刘院长,谢谢您接受我们的采访。今年的议案,仍然和推动财政法立法相关,连续3年的不间断呼吁与关注,可否请您结合人大代表履职感受,与我们谈谈背后的初衷及动力?


刘小兵:2009年伊始,我们一直在跟踪预算法修订,2014年8月预算法修正案通过后我们开始跟进预算法实施条例修订,一年后,2016年我们开始做财政基本法研究。


财政基本法研究的主要动因有两个:


一是在参与预算法修订的过程中,我们深感我国关于财政活动的法律还不够,除了税法、预算法之外,许多领域的法律仍然有空缺;


二是党的十八届四中全会决议提出,到2020年我国法治政府要基本建成。既然法治政府建成了,那么政府一切活动都得依法,而依法首先得有法,对政府规模庞大的财政活动而言,这个条件是不成熟的。


因此,我们想到,在这么紧的时间里面解决这个问题,最好的办法是先制定一部有关财政活动的基本法,将政府所有的财政行为囊括进去。如此一来,待到2020年,至少在财政领域,我们就可以说真正做到依法治国。


以上就是我及上海财经大学中国公共财政研究院财政法研究团队,连续呼吁与推动这一立法工作的初衷及动力。


《国际金融报》:一部涵盖所有财政工作的财政基本法,将怎样发挥作用、具有何种重要意义?推动相关领域立法,当下哪些条件已经在成熟?


刘小兵:中国有句古话,没有规矩不成方圆。个人认为,一部涵盖所有财政工作的财政基本法其作用和意义,是不言而喻的。


当前在政府财政活动中,存在的所有问题几乎都与缺乏法律约束有关。例如,近期在热议的机场建设费问题,目前大家都在关注的债务问题,以及调整了不知多少年都没理清楚的中央与地方的财政关系等等。


至于推动财政法立法的条件,与其说是“当下哪些条件已经在成熟”,不如说是“我们有什么理由拒绝”。


2013年,便有要将权力关进制度笼子的提法。众所周知,最好的制度笼子莫过于法律。而在政府财政活动领域,财政基本法自然是约束财政行为最好也是必不可少的制度笼子。至少从实体法层面来讲,它是让广大财政人员不能腐、不敢腐,最终也不想腐的屏障。


现实紧迫,财政立法仍有完善空间

《国际金融报》:财政立法是依法治国的一个重要组成部分。当前还存在哪些问题?您有哪些建议?


刘小兵:我国已根据宪法制定了一些财政法律,但从总体上来看,财政立法还不够完善和不成体系,主要存在以下问题:


财政立法尚未覆盖全部财政资金;财政立法仅涉及收支而未涉及资产处置;现有的财政收支立法尚存较大的空白;对政府间财政关系一直没有法律规定;与党中央、国务院深入推进全面依法治国的新要求、新任务相比,财政法治建设还有差距等。


为了完善我国财政立法,拟提出以下建议:


一是建议全国人大及其常委会将《财政法》的立法工作尽快提上议事日程,为在2020年我国基本建成法治政府做出应有的贡献。


二是《财政法》应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金,所有的公共资金都必须包含在这些基金中,不允许存法外资金;规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系,定期向人大报告,做到公开透明。


三是《财政法》应明确财政收入的权限,除税收法定之外,下述收入的立项和标准应通过人大审批:行政性收费和罚款;具有垄断性的、收费标准不受到竞争制约的事业收费;各项具有强制性的政府性基金收费;具有强制性的社会保险基金的缴款;具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。


四是《财政法》应明确财政支出的权限,下述支出或支出标准应通过人大审批:一般公共支出;政府性基金支出;各项社会保险基金支出;集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定,但一级政府所属的国有企业作为一个整体,其下述支出应受人大审批的制约:重大投资项目支出,经营管理者的薪酬标准,企业的一般管理支出规模。


五是《财政法》应明确资产负债处置的权限,下述事项应通过人大审批:用于非经营性活动的所有借债和融资;经营性活动的重大融资事项;重大的资产用途变更;重大的资产重组;重大的资产置换和转让;重大的资产损失确认;重大的赠与;重大的债务豁免。“重大”的标准,可根据不同级次和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金在立法上分别予以规定。


六是《财政法》应明确政府间财政关系划分的基本原则。中央与地方收支项目的划分、地方向中央的上解、中央对地方的纵向转移支付、地方政府之间的横向转移支付的具体办法应通过人大审批。


有的放矢,财政政策应精准发力

《国际金融报》:近日“财政赤字货币化”成热门话题,您是否赞成?原因是什么?


刘小兵:这个话题我还是一知半解,谈不上是赞成还是反对。如果我对“财政赤字货币化”没理解错的话,这个问题正好也是当时我们在讨论财政基本法时,遇到的一个争议比较大的问题。


犹记当时,上财的教授还是希望将财政与人民银行的关系写进基本法,把铸币税或通货膨胀税等问题在法律中体现出来,但全国人大和一些财政部门的同志则不大赞成。所以,现在出现这种情况也是正常的,它仅是反映了不同部门间的不同观点。


我个人比较担心的是,如果允许这样做的话,政府就更没有约束了。目前在现实中,已经出现了这种想法,更加印证了制定财政基本法的必要性与紧迫性。


如果现在已经有了一部财政基本法的话,在基本法中大概率会规定“财政不得向央行借钱或发债”。如此一来,现在可能也就不会去提这件事情了。即使提了,要做也得先修改法律。


《国际金融报》:当前,对于“更加积极有为”的财政政策力度、财政资金进一步优化使用结构和方式等方面,您有何建议?


刘小兵:回答这个问题,需要做仔细研究才能给出具体合理可行的答案,先提点思路性的方向。


首先,“更加积极有为”的财政政策之所以被提出来,多半是社会经济出了比较大的问题,我们先要把问题搞清楚。其次,针对问题“有的放矢”,不要“一人有病,全家吃药”。


再次,是优化结构。优化结构应是压减没有必要的支出,而不是饮鸩止渴,寄希望于扩大债务;“节流”比“开源”更重要。


最后,是提高资金使用效率。要提高其效率唯有加强监管:一是确保钱花的有必要,二是花的结果要公开透明,三是要防止贪污腐败。


《国际金融报》:“减税降费”成为今年地方两会的热词之一。在您看来,此轮减税降费政策有何特点?在提振经济发展的紧迫性面前,如何增强减税降费效果的持续性、稳定性、有效性?


刘小兵:我关注到,自去年下半年开始,财政收入持续下滑,特别是今年上半年尤为显著。


这可能有三方面的原因:一是经济呈现持续下行态势;二是实施了“减税降费”措施;三是新冠疫情冲击所致。


因此,如若此轮减税降费是指接下来可能采取的政策,其特点应该是主动与被动结合在一起:


主动是指沿着原来的轨迹,“减税降费”本来就是为了应对经济下行的措施,现在新冠疫情使情况雪上加霜,更加需要进一步“减税降费”了,否则很多企业刚有点起色就有可能被税费压垮了;被动则是指,即使你不“减税降费”,经济起不来你想征也征不到。


保障知情权,建议信息公开立法

《国际金融报》:建议制定信息公开法,您今年两会期间的另一项议案,依然颇有分量,背后有何考虑?


刘小兵:在2019年3月的第十三届全国人大第二次全体会议上,30位以上全国人大代表联名提交了“关于制定《中华人民共和国信息公开法》的议案”。遗憾的是,该议案没有被纳入本届全国人大常委会的立法规划。


在这次全国人大第三次全体会议之前,我国经历了一场代价沉重的新冠疫情,死亡四千六百余人,经济损失数以万亿计,全国人民程度不同地遭受了一场心理创伤。


事后复盘,我们可以清晰地看到,正是由于有关疫情的信息没有及时公开,才导致这场疫情暴发得如此让人措不及手,造成的伤害如此巨大。


知情权就是生命权,这是我们反思这场疫情得到的一个血的教训。


因此,为了保障人们的知情权,尽快破除大家根深蒂固的“保密重于公开”的意识,在这次的第三次全体会议上我们决定再次提交这一议案,重申制定这一法律的必要性和紧迫性,呼吁尽快制定颁布《中华人民共和国信息公开法》。


《国际金融报》:推动信息公开立法,背后展现的是一种怎样的国家治理理念及思路?


刘小兵:答案很简单,就是党的十九届四中全会的主题——国家治理现代化。


这里面涉及两个理念性的东西:


一是“治理”。治理意味着法治代替了专制、共治代替了统治,而要实现法治和共治,信息公开是最基本的条件。


二是“现代化”。现代化,不管有多少种解释,总归都意味着是与最先进的文明靠拢,遵守大家共同认同的理念,其结果必然与党的十六大报告到十九大报告都在反复强调的“保障人民的知情权、表达权、参与权、监督权”是一致的。


要保障人民的知情权,当然离不开信息公开,离不开对信息公开的立法保障。可以说,以上的思考,便是我们推动信息公开立法的主要动因。


深入实质,建立“吹哨人”保护制度

《国际金融报》:您提请全国人大常委会商相关部门尽快启动信息公开法的立法工作。有何具体建议?


刘小兵:主要建议有几个方面:


一是以法律形式确认公民知情权。行使公共权力部门的信息本质上是一种公共资源与公共财产,理应由全社会共享。


二是明确信息公开的义务主体。信息公开立法应明确规定,凡是涉及公共权力运行和公共资源使用的部门与单位均属于信息公开的主体,包括党政机关、公共企事业单位、立法机关、司法机关、其他社会组织团体等,它们的信息公开义务应以法律形式予以确认。


三是严格界定公开与保密的范围。建议在《信息公开法》中对免于公开的例外情形作出明确、具体的规定,体现“法无禁止即自由”的精神。推动权力行使依据、过程、结果等事项的公开等。


四是协调不同法律之间的冲突。建议将现行《保密法》的内容与信息公开法合并,将公开与保密的要求统一由《中华人民共和国信息公开法》予以规范,大幅度缩小各级部门界定国家秘密的权力。


五是进一步强化处罚、救济和监督制度。如何确保法律的有效性,使内部监督的基础上存在外部制约的机制,是公民知情权能否真正落实的重点。


对此,一是要在领导干部政绩考核中增加信息公开的内容与比重,构建切实可行的责任追究制度;二是要完善司法监督,明确信息公开案件的行政诉讼制度以及清晰界定违法行为的法律责任;三是要完善外部监督环境,建立“吹哨人”保护制度。


《国际金融报》:您呼吁完善外部监督环境,建立“吹哨人”保护制度,能否进一步谈谈可采取哪些具体举措?


刘小兵:监督,可以分为内部监督和外部监督两种类型。或许是我观察得不全面,在我的印象中,我们可能更加注重内部监督而不是外部监督。


所谓的“吹哨人”保护制度,实际上,就是一种有力的外部监督手段。它的建立,将有助于健全我国现行的外部监督制度。


至于可采取哪些具体举措,这方面应该有非常专业的人士,我就不班门弄斧了。但需要强调的是,不管采取什么措施,都必须体现从党的十六大到十九大都在强调的“保障人民的知情权、表达权、参与权、监督权”的实质与精神。否则,即使建立起来了也终将流于形式,无丝毫作用。


转自:国际金融报